Publieke Waarde uitgemeten: Interne sturing is externe verantwoording

Dit Policy Paper is geschreven in opdracht van het Ministerie van SZW, Directie Stelsel en Volksverzekering naar aanleiding van de vraag:
Op welke manier(en) kan toepassing van ‘publieke waarden’ een positieve bijdrage leveren aan de sturingsrelatie tussen SZW en zbo’s?
Deze vraag is vervolgens opgesplitst in de volgende twee deelvragen:
(1.) Welke ‘publieke waarden’ kunnen concreet worden toegepast in de kernelementen ‘proces’ en ‘relatie’ van de sturingsrelatie en wat vraagt dat concreet van SZW en de zbo’s?
(2.) In hoeverre bieden ‘publieke waarden’ de mogelijkheid voor een nieuwe,
evenwichtige set KPI’s voor zbo’s die beter bijdragen aan het realiseren van
publieke belangen (in casu de hogere SUWI-doelen: het bieden van
bestaanszekerheid aan degenen die dat nodig hebben en het bevorderen van de
arbeidsparticipatie) en welke wijze van verantwoorden past hierbij?
We starten dit policy paper vanuit het concept van publieke waarde. Publieke organisaties zijn er om waarde te creëren voor de samenleving. Voor uitvoeringsinstanties als UWV en SVB is dat de dienstverlening. Dat is hun primaire proces en van daaruit zouden ze intern moeten sturen. Hier schuilt echter een dilemma. Aan de ene kant vraagt dit maatwerk, aan de andere
kant vraagt het ook om een doelmatige en efficiënte dienstverlening. Een te strenge focus op efficiëntie kan resulteren in een verlies van de menselijke maat, terwijl het leveren van alleen maar maatwerk kan leiden tot een inefficiënte organisatie. Voor publieke organisaties is het dus altijd balanceren.
Het balanceren kan gebeuren door een onderscheid te maken tussen kwantitatieve en kwalitatieve KPI’s. In lijn hiermee maken wij een onderscheid tussen standaardprocessen en maatwerkprocessen. Het Expertforum Rechtmatigheid van het Zijlstra Center van de Vrije Universiteit heeft een analysemodel ontwikkeld om vraagstukken van sturen vanuit controle
versus sturen vanuit vertrouwen in kaart te brengen. Het onderscheid heeft te maken met de aard van de processen, namelijk standaardprocessen die meer rule based zijn geformuleerd versus maatwerkprocessen die meer principle based zijn geformuleerd. Het analysemodel kan helpen te lokaliseren waar ruimte is om vanuit gedrag, waarden en vertrouwen te sturen en waar vanuit regels en controle. Het gaat er hierbij niet om dat alles wordt gestuurd op basis van
vertrouwen, of zo veel mogelijk in regels vastgelegd wordt, maar om het onderscheid wanneer je welk type sturing kunt toepassen. Het Analysemodel Sturing en Verantwoording geeft goede handvatten om het gesprek te voeren over 1) welke processen dragen bij aan het creëren van publieke waarde en 2) op welke wijze dient elk proces gestuurd en verantwoord te worden? Zo kunnen uitvoeringsinstanties balanceren tussen efficiëntie enerzijds en de menselijke maat anderzijds.
Passend bij een organisatie waar publieke waarde centraal staat is een ‘lerende evaluatie’. Een lerende evaluatie is gebaseerd op een breed waardenkader en gaat uit van de complexiteit van vraagstukken. Het erkent bovendien dat de doel-middelrelatie diffuus is: wat te evalueren is daarom ondergeschikt aan het hoe. Lerend evalueren is een cyclisch proces, gebaseerd op dialoog en wederzijdse beïnvloeding. Het doet daarmee recht aan de hedendaagse complexiteit
en biedt ruimte om het gesprek aan te gaan, de dilemma’s op de werkvloer naar boven te halen en zo de kennis van de professional centraal te stellen. Het doel is niet om af te rekenen, maar om te leren door middel van het stellen van de juiste vragen: Wat werkt wel en wat niet, en waarom? Hoe pakken we dit aan? Hoe kunnen we bijsturen? Stellen we de goede vragen? Lerend evalueren gebeurt dus niet achteraf, maar tijdens.Vervolgens gaan we in op de externe verantwoording. In lijn met het onderscheid tussen standaardprocessen en maatwerkprocessen stellen wij dat de eerste soort processen verantwoord kunnen worden aan de hand van de traditionele KPI’s, terwijl de tweede soort processen verantwoorden kunnen worden aan de hand van narratieven, waarbij de ervaringen
van de professional centraal staan. Externe verantwoording staat zo aan het einde van de feedbackloop – en daarmee ook aan het begin ervan. Het verantwoordingsgesprek naar buiten levert weer input op naar binnen, wat weer als basis dient voor de interne sturing. Zo staan interne sturing en externe verantwoording altijd in relatie met elkaar. Met deze feedbackloop worden de uitvoeringsinstanties en het ministerie in een continu lerend proces gevat, waarin de publieke waarde leidend is.
Ten slotte gaan wij in op de vraag wat voor soort leiderschap nodig is om deze
transformatie teweeg te brengen. Het centraal stellen van publieke waarde vraagt leiderschap dat in het dagelijkse handelen steeds dezelfde vraag centraal stelt: “Wat is nodig om de publieke waarde buiten te realiseren en wat moeten we daarvoor binnen minimaal met elkaar organiseren om waar te maken wat we buiten beloven?”. Vanuit de dialoog die in het beantwoorden van deze vraag ontstaat wordt publieke waarde gerealiseerd op basis van de feedbackloop, en levert het een positieve bijdrage aan de sturingsrelatie tussen SZW en de zbo’s.
In de Conclusies van dit policy paper wordt concreet antwoord gegeven op de hoofd- en deelvragen. Ten slotte zijn enkele aanbevelingen geformuleerd die geïmplementeerd kunnen worden. Hiermee zal een feedbackloop ontstaan die publieke waarde centraal stelt volgens het adagium ‘Interne sturing is externe verantwoording’